林騰鷂／東海大學法律系退休教授
行政院長卓榮泰的「不副署」爭議還沒有結束。立法院八月二十七日三讀《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》，行政院面對是否副署，竟仍表示要審視國防自主、產業發展需求及執行面，再「審慎考量」。
更耐人尋味的是，行政院九月三日提出追加預算，自己又為三項無人載具編列五百五十九億元。行政院一方面認為無人機急迫到今年就必須追加數百億元，另一方面卻把立法院三讀法律「副不副署」，當成行政院長可以自行考量的選項。
問題因此更加清楚：行政院長究竟從哪裡取得逐一審查立法院三讀法律，然後自行決定副署或不副署的權力？
尤其不能忘記一個最根本的民主問題：卓榮泰不是人民選出來的。
《憲法》第2條宣示：「中華民國之主權屬於國民全體。」第62條更明定：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」第63條又規定，立法院有議決法律案、預算案及國家其他重要事項之權。
這就是我國代議民主最清楚的憲法秩序：主權屬於人民；人民選出立法委員；立法院代表人民行使立法權。
反觀卓榮泰，他不是人民直接選出的行政院長，也沒有經過代表人民的立法院同意就取得職位。現行《憲法增修條文》取消立法院對行政院長任命的同意權後，行政院長是由總統任命。卓榮泰擔任國家最高行政機關的民主正當性，是經由憲政制度間接取得。
也正因如此，《憲法增修條文》第3條才仍然明定「行政院對立法院負責」。
行政院長越缺乏人民直接授權，就越必須恪守向代表人民的立法院負責之憲法義務。
如今問題卻完全倒過來。
由人民選出的立法委員依《憲法》第62條「代表人民行使立法權」，依第63條議決法律；法律經立法院三讀後，卓榮泰卻把《憲法》第37條的副署制度，解釋成自己可以決定要不要讓法律完成公布程序。
《憲法》第37條固然規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署。」但絕不能抓住「須經副署」四字，就推論行政院長因此取得否決法律的權力。
總統是國家元首，國家行為形式上由總統作成，但在責任政治下，由行政政府承擔政治責任。因此行政院長副署，是對總統國家行為共同承擔責任，而不是另外創造一個凌駕總統與立法院的法律否決權。
尤其《憲法》第72條明定，立法院法律案通過後，移送總統及行政院，「總統應於收到後十日內公布之」。憲法寫的是「應」，不是「得」。
行政院如果認為法律窒礙難行，憲法早已給它救濟途徑。《憲法增修條文》第3條規定，行政院得經總統核可移請立法院覆議；如果全體立法委員二分之一以上決議維持原案，則「行政院院長應即接受該決議」。
「應即接受」四字，就是責任政治的底線。
不能解釋成「得考慮接受」，更不能變成「覆議失敗，我還可以不副署」。否則行政院對同一部法律豈不取得兩次否決機會：第一次依法提出覆議；覆議失敗後，第二次再由行政院長拒絕副署。
如果可以如此，憲法何必規定覆議？又何必明定行政院長「應即接受」？
更嚴重的是，一個未經人民直接選舉、也未經立法院同意任命的行政院長，竟然可以用「不副署」，阻止人民選出的立法院所通過的法律完成公布程序。代表人民行使立法權的國會，反而要看行政院長願不願意簽字，法律才能公布。
如果這就是第37條的「副署」，那麼第2條的「主權屬於國民全體」、第62條的「代表人民行使立法權」，還有什麼實質意義？
這種解釋甚至產生另一個荒謬結果：行政院長表面上取得凌駕總統的權力。
立法院三讀通過法律，《憲法》第72條要求總統公布；行政院長只要拒絕副署，就能使總統無法完成公布程序。
這究竟是副署總統，還是控制總統？
但問題不能只算在卓榮泰頭上。
依現行憲政體制，行政院長由總統任命。如果卓榮泰一再拒絕副署真的違背賴清德意志，總統並非只能束手無策，任由自己任命的行政院長阻擋其憲法職權。卓榮泰既然持續留任，而且「不副署」一再發生，就很難把它解釋成行政院長個人的憲法判斷。
因此真正應追問的是：卓榮泰的不副署，究竟是不是賴清德授意、同意或至少容忍下的政治決定？
如果是，就不只是卓榮泰羞辱總統，而是總統與行政院長共同利用副署制度阻止法律完成憲法程序，兩人都不能切割責任。
如果不是，問題反而更加嚴重：一位由總統任命的行政院長，一再阻擋總統履行憲法職責，總統竟既不制止，也不更換行政院長。人民當然有權質問：賴清德究竟是無力約束自己的行政院長，還是已經對如此明白的憲法責任失去基本判斷能力？
如果不是共同策畫，難道是賴清德總統昏庸無能，甚至患了「憲法痴呆症」？
而卓榮泰不副署對立法院造成的憲政傷害更加直接。
《憲法增修條文》雖取消行政院長任命須經立法院同意，卻沒有取消「行政院對立法院負責」。恰恰相反，行政院長越缺乏直接民意授權，向立法院負責的重要性就越高。
如果行政院長不必經人民選舉、不必經立法院同意即可就任；立法院通過法律後，他可以提出覆議；覆議失敗又可以拒絕副署；立法院若不服，還得承擔提出不信任案乃至可能遭解散的政治風險——那究竟是行政院向立法院負責，還是代表人民的立法院反過來向行政院長低頭？
不信任案是立法院追究行政院政治責任的手段，不是行政院長逃避「應即接受」義務的護身符。
副署制度更不是一個未經人民直接授權的行政院長，用來否決國會法律的手段。行政院認為法律窒礙難行，可以依法提出覆議；認為違憲，也應循憲法制度尋求救濟。但是憲法程序走完，就必須接受民主程序的結果。
問題最後還是回到《憲法》第2條：「中華民國之主權屬於國民全體。」
一個未經人民直接選舉、也未經立法院同意任命的行政院長，憑什麼在憲法程序走完之後，還能以自己主張的「不副署權」，一手擋住代表人民行使立法權的立法院，一手擋住依法應公布法律的總統？而任命他、容許他繼續如此的賴清德總統，又豈能沒有責任？
若這種惡例可以成立，被羞辱的固然是總統，被拒絕負責的是立法院，而真正被架空的，則是人民主權。
憲政民主不能只靠憲法條文自己保護自己。當掌握國家權力者曲解制度、擴張權力，作為國家主人的人民就不能沉默。
因此，面對行政院長卓榮泰一再把副署制度扭曲為對抗國會、阻斷法律公布的工具，全體人民應以公開、和平、合法的民主方式予以譴責與抵制，要求卓榮泰停止以「不副署」作為否決國會立法的手段，也要求賴清德總統善盡維護憲政秩序的責任。
這不是哪一個政黨勝負的問題，也不是人民是否贊成某一部法律的問題。今天即使不贊成立法院通過的法律，也不能因此容許行政院長自行創造憲法沒有賦予的否決權。因為今天容許他以不副署阻擋你不喜歡的法律，明天另一位行政院長就可能用同樣方法阻擋你支持的法律。
守護憲法，不能因人設事；捍衛人民主權，更不能因黨派而有兩套標準。
人民不是國家權力的旁觀者，而是國家的主人。當公權力逾越憲法界線，人民以和平、合法的民主方式予以批判、譴責、監督與抵制，正是人民主權的實踐。
抵制違憲濫權，是公民的天賦人權；要求所有掌權者服從憲法，則是守護民主憲政最基本的公民責任！
