Grab 收購foodpanda案——不能以境外投資者期待對抗國內公共利益

公平交易委員會於近日正式立案審查Grab 收購foodpanda 台灣業務結合申報案，各界迭關心後續發展，本案涉及吸引外資來台與外送平台境內市場競爭等議題，究竟公平會審查「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」，衡量之尺如何，值得從「外送平台結構不可逆」觀點加以論析。

近日有論者建議公平會可附加負擔核准該案，並引用國外實例，要求結合雙方應進行「結構補救」，例如美國Waste Management收運路線案，司法部要求結構性釋出資產、指定合格買家等；韓國航空業「韓亞併大韓案」，其結合案涉及境外業務，包括韓國本身及日本、歐盟等多國，競爭主管機關均要求雙方結構補救，包括釋出實體航線時刻帶與指定合格承受人，且於結構救濟外，疊加行為救濟。

我國公平會對結合案附負擔許可亦有諸多經驗，包括媒體業結合、金融業結合等，經許可結合後，復發生該等業者未達成所附負擔之行為，並經示警罰鍰等前例。

根據資策會 MIC《115 年外送大調查》顯示，兩大外送平台差距已由 2023 年 16 個百分點縮至 1.3 個百分點，市場勢均力敵；同時近七成消費者以「外送費用過高」為停用主因。外送平台市場若因Grab 收購foodpanda案而有結構性改變，對市場競爭可能弊大於利。公平會面對此一社會矚目案件，准否之審查標準，更應顧及結構補救問題，一旦平台市場僵固化，欠缺市場競爭，縱使附加更多負擔，業者任意不遵守，事態已積重難返，事後亦難以補救，後果不可謂不嚴重。

本文認為有以下幾點可以再進一步討論：

外送平台之網路效應為結構性不可逆之根源：一旦消費者、店家與外送員三方之資料網路遭實質整合，事後無以復原。新加坡 CCCS 於 2024 年 2 月 2 日對 Grab 收購 Delivery Hero發出臨時救濟指令（IMDs），認定該市場「少數大型業者、進入障礙高、網路效應強」；Grab旋即於同月宣布放棄交易。歐盟《數位市場法》立法理由亦明示：於數位平台，行為救濟證實失效，故改採事前禁止。可見外送市場有結構不可逆之特性，對競爭主管機關而言，負責任的選擇就是否准該結合案。真正接軌國際的判斷，是平台結構不可逆，強制採取禁止態度，而非附條件核准。

美國司法部於 2020 年就 Waste Management 案之處分，是橫跨10州、涉及數十處設施與逾200條收運路線之大規模結構性釋出資產，釋出總值高達8.635 億美元，約佔整體併購金額五分之一。司法部更指定具「有效競爭能力」且與出售方無實質連結的合格買家 GFL Environmental Inc.為承受者。

韓亞併大韓案當時採附條件結合，其所附條件之一係要求釋出實體航線時刻帶(Slots)，且合格承受人須經核准。此外，韓國公平會於結構救濟外，還疊加行為救濟；然即便如此，核准後一年內，該業者兩度違反針對票價與座位供給的承諾，韓國公平會予以開罰，號稱是航空業史上最高罰款。

本案收購方 Grab 本身於 2018 年收購 Uber 東南亞業務後，亦遭菲律賓 PCC 因違反附帶條件而連續四度開罰。航空業有有形航線與時刻帶可供結構切割；而對外送平台附帶條件，實無從切割外送平台的資料網路等，附條件核准無異是神話，難以執行。

本案雖係Grab申報案，但背後有一結構性事實：即Uber-Grab-Delivery Hero 「三重連結」。其一，Uber 自 2018 年出售東南亞業務予 Grab 換取股權，迄今Uber仍為 Grab 主要股東之一（經濟持股約 14%）。其持股及董事兼充等行為，是否符合「結合申報案件之處理原則」第9 點（五）所規定「其他影響限制競爭效果之因素」，產生實質控制之效果，值得進一步調查。

其二，Uber 於本案遭受公眾質疑後持續增持 Delivery Hero，提出全面收購要約遭拒後，仍增持至經濟持股達 36.83%、投票權 24.99%。近期根據《金融時報》報導，Uber已暫停原定2026年進入相關歐洲市場的擴張計畫，此舉被解讀為集中資源追求全面收購Delivery Hero之布局。

其三，2018 年 Grab-Uber 之非競爭安排迄未見終止，Uber 於東南亞就外送、叫車業務不得與 Grab 直接競爭，仍屬有效。

此種三重連結疊加下，本案表面上為 Grab 收購 foodpanda，實質上乃 Uber 藉買方股權與非競爭安排、賣方母公司之持續加碼，同時牽動我國最大兩家外送平台之股權治理鏈條。

三重連結指向一根本判斷：除非 Uber 處分其於 Grab 之全部股權，否則任何補救皆不足以救濟本案結合之限制競爭。理由有三：其一，於結構不可逆之下，事後補救已被證實失效；其二，於 Grab 在菲律賓的違規歷史，行為承諾之效能極限已自證於零；其三，於三重連結格局下，股權為根源，其他皆為表層——釋出資產於三重連結存續下，仍將產生共同經營相互制約，市場競爭不足；資訊防火牆於股權與非競爭安排持續有效，難以期待其內部自律。惟Uber 之股權處分屬於公司治理與跨國證券管理範疇。

總之，在 Uber-Grab-Delivery Hero 三重連結之下，任何補救仍無從達成市場充分競爭，唯有 Uber 全數處分 Grab 股權方為根本。然即便Grab股權處分得以實現，仍有殘存連結不容忽視：其一，Uber與Grab自2018年互不競爭與相互導流安排，消費者、外送員或司機等機密數據移轉與用戶行為連結，不因日後股權出售而消失；其二，Uber與Grab共同對WeRide、Momenta等公司進行策略性投資與合作，已形成跨越股權之錯綜複雜共同技術生態系。股權處分雖為必要條件，亦非充分條件，但此一議題 似非競爭主管機關權限所及。

《公平交易法》第 13 條第 1 項所示之審查基準為「限制競爭之不利益」與「整體經濟利益」之比較衡量，公平會為獨立委員會，應獨立行使職權。有媒體謂，引進Grab投資係「符合國際投資者的期待」，恐有將吸引外資推移進入競爭法之衡量射程。以事後行為承諾對抗結構不可逆之網路效應，是拿有解之題答無解之考；以境外投資者期待對抗國內公共利益，可能陷獨立機關於政治角力與商業利益之場域。